于建嵘、陈志武对话中国农村土地制度 本报记者 笑蜀 记载收拾 编者按 "地者,政之本也,是故地可正政也."学界关于中国现行工地制度的研究和争辩近期成为热门. 2008年1月13日,耶鲁大学教学陈志武与中国社会科学院教授于建嵘在北京针对这一问题进行了交换.陈志武教授主要从资本化的角度来探讨中国农村土地制度存在的问题,于建嵘教授则是从法律规定方面来说明目前中国农村土地存在的制度缺失.他们强烈提议给农民土地永佃权.学者的倡议或只代表个人看法,但其解决中国现实问题的热情值得确定,其观点可供政策制定者、研究者参考. 陈志武,美国耶鲁大学管理学院金融学终言教授.主要研究方向包含制度与市场发展、金融与文明、资本市场、证券投资管理、公司管理等.对中国三农问题特别是农村土地制度也有深刻的研究. 于建嵘,中国社会迷信院农村发展研究所社会问题研讨核心主任,传授,兼任华中师范大学中国农村问题研究中央博士生导师.主要研究方向:社会矛盾与管理. 土地集体所有为挥霍、腐朽、传染提供了最大的方便 于建嵘:中国农村土地制度存在无比重大的问题,这些问题不解决,势必影响中国三农问题的解决及中国的社会稳固和发展. 首先是农村土地所有权主体不明确.根据我国宪法、民法、土地治理法和农业法的相干规定,农村集体土地所有权体现为三级制的"农民集体所有"——即"村农民集体所有"、"乡(镇)农民集体所有"和"村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有".也就是说,农村集体土地所有权的法定主体是三个层级的"农民集体".然而,现行法律并没有明确划定"农民集体"作为土地所有权主体的形成因素和运行准则;没有明白产权代表和履行主体的界线和位置;没有解决"农民集体"与农民个人的利益关联.事实上,"农民集体"不是法律上的"组织",而是全部农民的集合,新开传奇私服1.85,是一个形象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监视和管理的聚集群体.它是传统公有制理论在政治经济上的表述,不是法律关系的主体. 陈志武:农村土地集体所有是历史的产物.1950年代,通过配合化和人民公社活动,土地从私有变成了所谓的集体所有,农民个人实际上因此失去了土地.本质上,农村土地集体所有在国民公社时代就是劳役农民的一种制度,它使农民失去了保护自己权利的财产基础. 于建嵘:比集体所有还严峻的是,国家对农民集体土地所有权履行的严格限制.这些限制既有对土地所有权的转让、抵押、出租等方面的禁止或限制;也有为节俭用地而请求的各种用地定额、节制指标和审批手续;还有为了土地使用合乎生态环保等需要而必须执行的国家土天时用统一布局. 陈志武:名义上,仿佛通过土地公有以及行政部分的同一规划、安排能有利于土地的有效使用,有利于环境,就似乎打算经济总应当比无序的市场经济更好一样,但成果正好相反.土地公有反而为糟蹋、为环境污染提供了最大的便利.曾经涌现只要能贿赂当权者,就能方便地以廉价得到大量土地.土地价格低,使用起来做作就不会太在意,不会寻求最大效力地使用这些土地.就比如很多城市的住宅小区,私人的房间个别都清洁、舒服,而走廊等公共空间则既脏又乱.私人的有人爱惜,而公众的则没人负责.土地同样如此,假如土地真的被农民视为自己的,他们必定会去掩护、去爱护;如果还像现在这样,浪费起来就无人肉痛了. 只要土地制度不变,农民的好处就会继续受侵占 于建嵘:直接影响集体土地所有权畸形行使的,还是对农村集体土地所有权的处罚权和使用权的转让所进行的限制. 一方面,国家严禁土地所有权交易、出租、抵押或者以其他形式转让,使农村集体土地所有权处于一种完全无价格权衡的"虚构财产"状况.农村集体土地所有人——"农民集体"只能是象征意思的所有者,而不能将其所有的土地量化断定为详细的财产,更不能进行社会财产交流. 另一方面,国家掌握了农村群体土地的最终处分权.比方,一块农地如果要向一个经济组织转移,其土地所有权必须先转给国家,而后再由国家将其转让给需要用地的组织.国家为了公共利益需要,可以依法征用集体所有的土地,将之转化为国有. 而且,国家征用土地的补助是由国家确定的,它是一种非强制性的市场价格,不能体现所有人的意志,更不必说实在体现土地价值了.这种具备强制性、垄断性的行政占用方式,把农民排挤在土地增值收益调配之外,农民既不能决议土地卖与不卖,也不能与买方同等会谈价格,而社会强势阶层则可借国家之名侵吞农民的土地权利,造成大量农民成为无地、无业和无社会保障的三无职员,激化社会抵触. 陈志武:因此,只要现行土地制度不改变,农民的利益就会继承受到侵略.许多人说,如果让农民获得土地的决定权,农村的问题会很多.那是对的,但问题再多,也比现在的局势对农夫更有利.农民至少在转让过程中还有发言权,可以和显贵背靠背讨价还价,在许多情况下农民的所得不至于像现在这样少.让农村失掉土地安排权的制度收益是,农民会更富有;其制度成本是,掌权者少了捞钱、捞权的基本.有人担心, "如果有农民直接拿地卖了换酒,英雄合击传奇私服,那不是更糟?"不要认为,现在那些实际掌握土地处理权的官员会比农民自己更理解怎么安顿土地对自己更好.官员的念头、用意再好,他们不能也不该取代农民自己断定.我就不信任把农村土地交给县领导、乡领导、村引导以后,这些人做的选择对农民更有利.事实上,这些年那么多农地被征用,农民不仅没从中分到多少利益,而且眼睁睁地看着自己的家园一去不复返,这些地方的农民在集体所有制下不是照样变得赤贫如洗?那么,土地的公有到底保护了谁的利益?我们必须否认一个基本条件,就是任何人比别人都更知道什么对本人最好,人对属于自己的东西最在乎,最乐意想尽措施去维护,这是再天然不外的人的天性.任何自以为可以代替农民做选择的人,只是在为剥夺农民的选择自由找借口.在我湖南老家,我所懂得的农民没有一个人会在拥有土地后容易出售土地.土地对农夫来说是命脉,如果土地归农民所有了,农民会更乐意在地上投入更多的钱,坚持土质.最主要的是,如何赋予农民更多的机会、更大的空间、更多的能力把土地非农用的资本价值发挥出来. 事不宜迟是限制政府在征用农村土地上的权力 于建嵘:学界和政界在中国农地制度存在的问题性质及解决计划上分歧宏大.目前,为解决农民失地失业问题的措檀越要有两个:其一是强化政府管理,严控征地范围,制止随意修正计划,滥征耕地;其二是改良征地补偿方法,提高对失地农民的补偿,妥当支配好失地农民的生计等等.也有学者提到了保障农民对土地的长期使用权,把政策规定、合同商定的农民的土地承包经营权法定为农民长期而有保障的拥有物权性质的土地财产权. 不过,这些办法对我国农村土地制度中存在的官权强制侵蚀民权这一实质问题缺少苏醒认识.如果不限制国家和官员对农村土地拥有的无穷权力,传奇合击发布网,不能让农民有才能维护自己的土地权益,靠执政者的内省和自制是很难从根本上解决问题的.目前确当务之急是要限制各级政府特别是存在利益驱动的基层政府在征用农村土地上的权力,赋予农民维护自己权益的能力. 为此,就必需改变农村现存的土地制度,明确农民的权力.先从法律上把土地还给农民,然后再斟酌用市场手腕来解决农地征用问题,摸索树立农地交易方面的轨制.只有农民占有了土地的长期使用权,才能改变目前土地征用进程中价格偏低的状况,才能保障农民在进入城市非农部门时可能支付转岗培训和社会保障的本钱. 陈志武:是这样的.让农民获得土地安排权,这是解决所有农村、农地问题的起点,也是农村其他制度设计与演化的起点.只有把土地还给农民,让官员、开发商向农民要地,农民才是主人,随后的农村制度演变能力以农民作为主人的地位为起点.目前农地用于非农开发自身不是问题,而哪些农地用于非农、多少农地用于非农、以什么价钱投入非农、农地转让给非农的价格怎样肯定等等,这些决定权控制在谁手里才是真正的问题所在.它们天经地义应该把握在农民手里.我还要特别强调,农地的价值远景主要来自非农用处,而非农用.理解这一点,无论对解决农民的收入增长,还是解决"三农"问题,都非常重要.现在,许多人一提到农地,更多地还是从种粮食的角度来看土地的价值,于是固然有人也主张农地可抵押、可转让,却要限定土地的用途只能是农用.除了中国农业社会传统的影响之外,仍是没有从基本上意识到农业发展的极限.土地的农用价值十分有限,但电话里一直都是不在服务区内的声音,靠农业不可能从本质上增加农民的收入.情理很简略,不论中国有多少人,将来的收入增添多少,从生物学和医学的研究看,热血传奇sf,一个人天天需要摄入3000卡路里热量,也就是三四顿饭,这是人的生理极限了,跟有钱没钱不要紧.这个生理极限决定了乡村发展的极限,它是不会因为经济发展而转变的,而这限定了土地的农用价值. 大家既然想让农民生涯可以更快地改良,那么就不要限定农民在获得土地永佃权之后该如何使用土地.如果这样,最终又会把农民收入增长的空间压逝世了.在我看来,农民既然拥有了土地的长期使用权,他们就必须有转让跟改变用途的自由,如果加上任何转让和使用上的限制,就等于让农民从新受制于官权力. 给农民土地永佃权 于建嵘:当初有一种十分风行的观点,如果不限制,农民就会随便处置自己的土地,比如卖了或抵押给银行或别人,终极成为流民,而给社会造成很大的迫害. 陈志武:这需要学习美国等发达国家,政府在给城市人提供基础社会保障的同时,也给农民供给基本的生存保障.如果有这样一个安全保障系统,变态合击传奇私服,就可以让中国农民更释怀地将土地使用权资本化,或做抵押贷款,或罗唆就把地卖掉进城,创业或投资取得新的机遇. 研究资本化的人都晓得一个根本原理:任何一个货色,土地也好,矿藏资源也好,如果其产权不可以自由转让,不可以做抵押借贷的话,即使很值钱也只是财富,却不可能变成资本.换句话说,只有土地财富的使用权具体化到个人,而且这个使用权可以自由典质或流转,这种财产才干变成"活"的、能以钱生钱的资本. 现在的物权法,还有其他有关土地使用的法律,依然有"土地使用权可以转让,但不能用作抵押" 的规定,使土地不能被资本化.这样的安排,荒谬,它逼着人在两条死路之当选其一:要么务农,要么百分之百损失土地使用权,而不能有其他选择.而合理的是,农民即使不务农,也不一定把土地卖掉,如果他想进城生活工作,他可以把土地的使用权拿到银行做抵押借贷,以此获得进城谋生的资本,不至于两手空空,那岂不是更好?即使进城谋生不胜利,至少还有土地在自己手里.给农民自由处置土地、抵押土地的权利,这才是真正给农民改善生活.对这一点,以前有良多的曲解.曾有一些历史教科书说,农民在某个时期因为把自己的土地拿去抵押借贷,结果最终失去了土地,受苦受难.因而,为了让今天新一代的中国农民不再重蹈覆辙,所以就不主意、不容许任何情势的抵押.这是典范的因噎废食的制度.土地的吞并收购真的是过去农民贫苦、国家改朝换代的本源吗?实际情况并不是这样,反倒是土地拥有越集中的沿海省份,农民的生活越富有.对于这一点,经济史学家已经做了许多研究.退一步讲,城里人没有土地,不是照样生活得比农民好吗?给农民土地永佃权以及土地转让与使用的取舍自由,总比农民的土地使用权受到限制要好! 于建嵘:问题是这种抉择在中国仍然面临阻碍.如你方才所讲,即使农民有土地使用权,但它是农用地,在没有价格的地方,他照样变不成资产,农民照样没有足够的钱去城市生活.也就是说,农村土地如何成为金融资产也是一个问题,这在发达地区及城市周边有可能,那在偏僻地区还能做到吗? 陈志武:并不是说农民真正可以支配土地了,变态传奇65535,就会即时富有了,而是说,获得永佃权并可以自由转让抵押之后,农民的处境总比现在好,有土地使用的选择自由、抵押自由总比没有的好,我更强调的是由农民自己判断、选择. 农民的财富出发点低,这是事实,但如果还持续限制他们对土地使用的挑选空间,那么,他们的个人发展机会也被堵死了,农民就永远贫困了!虽然,并非所有农民都适合进城,也并不是所有人都会去创业,但至少要给那些想这样做、想进入城市的人以机会,而现在的土地制度安排却把他们卡死,七八亿农民无论你能力有多高,因为土地不可转让、抵押,都难做到这一点. 如果农民获得了支配土地使用的权利,是不是所有的农民都会选择抵押或卖掉土地进城?我相信,绝大多数农民都会作出对自己最有利的判定.在美国和其余土地可以自由流转的国家,也并不是所有的农民都选择卖地进城.咱们必须看到,世界上没有哪个国家是在土地使用权受到严厉限制下发展起来的. 对农民的土地使用自由不加限制 于建嵘:土地转让不应受限制,土地用途也不应限制,许多人对后一点是不批准的,因为农地非农化被认为会影响"粮食安全".事实上,即使世界上许多农地私有化的国家,农地的转让也并非完整自由. 以法国为例,为保护耕地,法律规定私有农地要用于农业,不准弃耕、劣耕、搞修建.为此,法国政府设立农地整治公司.农民卖自己的土地时,必须告诉农地整治公司.如果农地整治公司认为买卖分歧理,它就会提出收购农民的地.举个例子,好比我要把地卖给城里人,而他并非用于农业出产,那么土地公司就会提出由它把地买下.如果呈现价格不合,比如说我卖给城里人的是十万块一亩,公司提出来的是八万块,就必须诉诸第三方评估,如果评估之后,还不能达成协定,那么政府公司可以向法院起诉,要求法院认定土地价格.到了这一步,农民要卖就只能卖给政府公司,但农民即便到最后也可以选择不卖土地.法国这种限制制度,是不是赋予农民土地永佃权以及转让、使用自由之后人们担心的问题? 陈志武:我不同意在中国实施相似制度,因为这样的安排也是变相剥夺了拥有土地财产权的农民的利益,为什么非得平白无端地给政府实际的最后选择权?如果只有在权力同意的情形之下,我才可以把土地出卖给第三方,这就是"正当地"窃走了领有这个土地财产权的人的利益. 这里,我想强调三点.第一,我们看到,对城市人,他们最大的个人财富是其人力资本,也就是他们的一双手、大脑和经验技巧,而对农民来说,土地是其最主要的财富.城市人可以自由换工作,即是是他们的最重要的个人资本——人力资本的使用不受到限制,可以利益最大化地自由调动自己最重要的资本.如果限度农民最主要的财富——土地的使用范畴或转让权,等于是限制了农民用其最主要的资本发明财富的空间.为什么农民要为"粮食安全"付出代价、发展空间受到限制,而城里人却不用为了"能源安全"而在就业上受到限制、只能做石油工人呢?为什么"粮食安全"成了压在农民身上的桎梏,而城里人能在创业、就业天空中自在翱翔呢?第二,法国也好,美国等其他发达国家也好,都是在发达当前才开始对城市的土地使用进行规划,但在当初的发展过程中并非如斯. 第三,法国、美国有对政府权力进行制约的民主制度架构,其政府运作的农地整治公司的权力不会无束缚地膨胀、滥用.而中国不那么荣幸,如果中国采取了法国那种支配,等于是把农民土地的大局部讨价还价权益送回到官僚或当权者的手里,最终并没有把农民真正地解放出来.把农民从官权网中解放出来的一个最基础的第一步,就是把土地使用权百分之百、没有保存地还给农民. 在美国,地方政府、立法机构确实能为了"公众利益"征用土地.但这有多少个前提,首先,政府必须跟每块地的私家一个一个地谈判.如果农民不赞成,政府无权强迫拆迁,必须诉诸法院,到最后往往以政府付出很高的卖价而停止.其次,它的地方破法机构和地方官员都是选举产生的,如果任何官员或议员乱来,以某种站不住脚的"大众利益"推出征地的法律或政策,那么他就别指望能连任或进级,而且,新的处所立法机构可能会推出新法律,把上一届损人利益的法规、政策否认掉.所以,当一个国度有对权力的制约机制时,即使政府可以为了合法的公家利益而对某些土地的使用权做出限制或部署,但只有同时有公道弥补的保证,并且征地是公正谈判的结果,那么,给政府以这些征地应用权力,是可以接收的. 农民不应为"粮食保险"埋单 于建嵘:也就是说,你认为西方某些国家的教训,也不一定适合中国,因为它不一定契合中国现阶段的情况.那么如何消除一些人的顾虑,特殊是对粮食安全等方面的担心? 陈志武:对粮食平安的担忧是过了头.我们还没走出"备战备荒"的思维,事实上,今天各国通过寰球商业已经是你中有我、我中有你,人均耕地面积、农业不是中国的上风,为什么不能依附粮食入口呢?如果我们因为战争而总担心对进口粮食的依附,那其他国家为什么还敢依赖中国的进口商品过日子呢?其次,我们不能由于对"食粮安全"的担忧而把8亿中国农民永远捆在农地上、永远制约他们的收入增长空间,为了发生战斗那一点点概率,就义他们的永恒利益. 古代社会的经济增加跟土地的关系越来越弱.比如,像香港、日本、韩国等可耕种土地都极少,但为什么这些国家(地域)的经济照样异常好?事实是,人均GDP跟人均耕地面积基本是负相关的.以中国的30多个省市为例,人均耕地面积越多的省,其人均 GDP广泛更低.其中一个很重要的起因,就是耕地面积可以人为地增加.设想一下,如果有必要,一亩地可以盖成31层楼,将面积增长30倍,1.85合击传奇,通过温室把持,可以把这31层楼都改革成合适动物生长的气象和环境,这样,我们就有了31亩耕地.再应用温室技术进步粮食成长的频率,一年不仅是生产两季粮食,而是生产多季,其产出恐怕100倍也不止.所以,单纯为了粮食安全,我们也不用去限制土地的非农使用,不必去压抑农民的收入空间. 于建嵘:你认为现在技术的力气已经使经济的发展、土地的价值产生了变更.这一点在实践上讲得从前,但在目前的情况下是否可行则是需要当真探讨的.或者说,通过建楼和用温室来满意粮食需要是否经济,也还须要考虑. 陈志武:当然要考虑到详细的成本与收益.但我们可以这样去懂得,至少在正长年代里,中国可以靠进口粮食知足海内生产的不足,放开农民的四肢,不必强制农民为所谓的"粮食安全"埋单;如果发生战役,天然可以很快地靠人工制作的温室楼房来弥补生产粮食. 在这里,我要强调的是,随着现代生产技术的发展,每一个人为了生存所需要的耕地面积已大大减少,新开传奇外传私服,人的生存与土地面积的直接关系已越来越弱.实际上,有一些研究估算,在人类靠打猎营生的原始时期,养活一个人均匀可能需要超过10平方公里的土地,人吃动物,那些动物又要吃别的动物和植物,这样,沿食品链追下去,为赡养一个人就需要大批的土地.后来,农业发展了,在统一地方能反复种植,一个人活下去所需要的土地一下子缩小到了一两平方公里左右.在人类开端养家禽后,人均生存所需的面积更是降到半平方公里不到.跟着农业技术的进一步发展,人均生存所需要的耕地面积缩小到一两亩地.今天的温室技巧、建造技术使人均活下去所需要的土地更加出奇地低,所以,每一亩地的农用边际价值越来越低,低到快能够疏忽的水平.在这种生产与技术能力下,没必要死盯着土地的农用价值不放.如果土地做非农用的价值更高,为什么还要硬把农民的土地只往农用上推呢? 于建嵘:当前农村的土地状态十分庞杂,永佃权也是制度改造,做得不好,可能发生更多的社会抵触,这当然需要国家权利施展作用,但国家权力如何发挥作用,或者说其权力限度和村民的自主性问题也是值得留神的. 稿源:南方周末